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财税改革将动哪些利益奶酪?
2014-07-15 16:02 来源:新华网

  6月30日,中共中央政治局召开会议,审议通过《深化财税体制改革总体方案》,要求到2016年基本完成预算管理改革、税制改革和调整央地关系等重点任务,2020年基本建立现代财政制度。

  财税体制改革不仅关联到经济领域,还关联行政体制,涉及各个方面的利益关系。更何况改革已走过三十多年,剩下的任务更是难啃的硬骨头。本轮深化财税改革将触动哪些利益奶酪?待总体方案全文公布后,又如何破除阻力顺利实施?且听近期接受各家媒体采访的专家们如何评说——现代预算制度强调规范透明联办财经研究院院长许善达表示,在所有改革内容中,建立规范化的预算制度是最基本的前提,预算法的修订关系重大,属于整个财税制度的基石。

  目前我国的预算公开有不少需要完善的地方。在北京大学法学院教授王锡锌看来,首先,部委公开预算的渠道太分散,各个部门都用自己的网站分别公布,老百姓需要登录不同部门的网站查询,不符合便利性原则;其次,公开的预算中往往缺乏要点,对于主要花钱的地方没有明确说明;再次,功能分类不够详细,没有分类到项目,也没有标明每个项目占用多少资金。

  厦门大学公共事务学院教授张光认为,预算公开存在问题的根本原因,在于立法严重滞后和部门决心不大。张光称,预算公开真正走向制度化,必须做出三方面的改革:首先要强化预算法治化程度,修改完善1994年出台的预算法,改变预算公开立法严重滞后的局面;其次要切实保障公众对于预算的知情权、表达权、参与权、监督权,特别是要畅通公众参与预算公开全过程的渠道;再次要加强对预算公开中相关问题的监督与问责。

  中央民族大学法学院教授熊文钊也表示,真正的预算公开应该由国务院制定预算公开的条例或者办法,来规定预算公开中的实体问题和程序问题。“老百姓如何获得预算公开的资料、发现问题后向谁提出、相关部门谁来回复、老百姓不满意回复时如何处理等问题,都应该由法律法规加以规定。”

  中央财经大学财经研究院院长王雍君还指出,人大审查预算的时间太短,应该参考国际惯例至少延长到4个月,给人大充足的时间审查,此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。他说,改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节,特别是在前两个环节,预算的准备和预算的审查中,应当着力加强人大的作用。

  此外,中国政法大学财税法研究中心主任施正文提醒,最重要的是要尽快实施全口径的预算管理。这一点最容易被忽视,因为大家认为预算制度规范是立法层面的内容,但殊不知,若不能将所有的政府资金纳入统一的预算管理范围,一切的监督都无从谈起。

  税制转变 抽肥补瘦

  中国人民大学经济学院副院长刘元春认为,税收是中国未来财政体系里最核心的部分。目前以流转税和所得税为基础的税制不能适应下一步机制发展,以GDP增长为基础的税收体制重视了发展速度和发展规模,却不注重发展效率和积累效率。“从研究来看,未来必然会向财产税和所得税为基础的税制转变。”

  7月初,财政部部长楼继伟接受媒体采访时表态,税制改革延续十八届三中全会以来圈定的税制调整方向,明确增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种引领税制改革。他也坦言,难度比较大的是不动产和金融业营改增推进工作。

  此轮改革中,“营改增”改革已经启动。财政部财政科学研究所所长贾康指出,营业税可以说是地方唯一的主体税种,“营改增”后按现行体制75%划归中央,显然不行,中央与地方之间财力分配要重新作出整体设计,需要想方设法打造地方税体系,因此,“营改增”将倒逼财税体制配套改革。

  随着营改增推进,贾康认为,原来百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。而房地产税2016年前后应该见到眉目,有望首先在地方税体系里逐渐成为支柱税收来源。“从全社会来说,这是一种所谓抽肥补瘦,让有支付能力的社会成员多交一些税,同时政府手里的钱可以再转回来,用于加快保障房建设,扶助弱势群体,推行基本公共服务均等化。”

  中国社科院财经战略研究院院长高培勇称,服从于全面深化改革总目标,税收制度改革的目标应当也必须同全面深化改革的总目标在一起,以全面深化改革的总目标为出发点和归宿,而非沿袭以往追随经济体制改革步伐、以实现经济体制改革目标为出发点和归宿的惯例。

  央地事权财力调整存争议

  1994年分税制改革20年来,随着基层财政困难、地方负债和土地财政等问题逐渐凸显,央地关系从一个极端滑向另一个极端,中央地方政府间财政关系在财税改革中最受关注。

  复旦大学经济学院副院长韦森在接受媒体采访时说,分税制改革的弊端是导致大部分钱被中央拿走了,地方收入相对少,但事权又落在地方。没有钱就逼着地方政府采取另外的渠道,一是卖地,二是向银行贷款,导致地方政府负债很高。

  中央党校博导王长江指出,央地财权、事权不均衡带来的最大问题就是导致地方政府形象下降。“地方政府为了完成需要承担的事权,不得不增加财政外收支,加重企业、社会负担,还可能导致腐败滋生。”

  中央财经大学财经战略研究院院长王雍君直言,地方债务问题都是体制逼出来的。他认为,现在的财政体制如果不做深入改革,地方政府永无宁日。他建议,目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口,主要路径是扩大一般性转移支付,压缩专项转移支付,一般性转移支付要采用因素法,以公式为基础进行分配。

  中山大学岭南学院经济系主任徐现祥认为,中央财政应提供更多公共服务,比如基础教育、环境保护。一般视为全国性的公共服务,如果由国家来统一提供,每个人无论到哪都能享受,地方政府对于外来人口的公共服务压力就没那么大了。但是现在很多情况下都是地方政府在承担这一责任。“中央政府没有在一个制度框架内去提供全国性的公共服务,而是让各个地方政府来完成,但地方政府又只管自己的一亩三分地。”

  审计署副审计长董大胜则表示,应按照事务性质、供给效率、受益范围等划分中央和地方政府间的事权。要明确一个原则:凡是涉及在地方范围内、地方政府可以办到的事务,就交给地方办理,不再作为中央事权。凡是能通过分税制解决的中央和地方间财力的划分,就没有必要通过转移支付来调整。“中国是一个幅员辽阔、各地差别很大的大国,应更多强调发挥地方的积极性,中央政府各部门不应谋求更大事权、包揽过多事务。另外,凡是市场能发挥好调控作用的,政府就不应该伸手干涉,也不需要财政资金的投入。”

  大工程未必解时弊 警惕无形风险

  习近平总书记在全面深化改革领导小组第三次会议上指出,财税体制改革不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君说,新一轮财税体制改革意义上可以和1994年分税制改革相提并论,但改革的重点完全不同。1994年改革的焦点是财政收入的划分,但此次改革的目标是建立现代财政制度,范围比上次要宽很多。

  而在中国财税法研究会会长刘剑文看来,两轮改革最大的不同是,1994年的分税制财政体制改革是行政主导下的改革,主要靠行政命令来进行,而2014年的财税体制改革是由法治主导的改革。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希也表示,因为其涉及国家、企业和个人利益,财税体制改革更需要立法先行。

  不过,面对新的改革蓝图,专家们普遍表示,未来最大的挑战仍是如何将这些改革举措落到实处。

  刘尚希在日前做客新华网时表示,财税问题与国家宏观架构或行政体制紧密相关,如果行政体制的改革没能有效推进,财税体制改革就会非常困难。“逾越这些障碍,要靠高层下大决心,靠单个的任何一个部门,都无力解决。”

  他还提醒,目前中央与地方的政府各个部门都成为了利益主体,都会考虑政策对自身有利还是不利,有利就执行,不利就不执行。这个深层次问题必须加以解决,否则,大家都会说出一大堆冠冕堂皇的理由,在相互的扯皮和博弈中,改革有可能停滞不前。应高度重视这种无形的改革风险。不过,政策落实不下去,并非完全是某些地方政府故意与中央唱对台戏,实际反映的也是体制问题。(孙炎 综编)

  原标题:财税改革将动哪些利益奶酪?

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