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市政债发行不能单兵出击
2013-09-27 09:33 来源:经济参考报
原标题:市政债发行不能单兵出击

 

 

    一方面,地方债审计工作仍在进行,何时拿出审计结果,审计结果能否全面、准确地反映地方债务情况,不得而知;另一方面,城镇化呼声日益高涨,城镇化建设过程中的融资难题如何破解,会不会让地方政府再掀负债高潮,并最终成为制约城镇化进程的障碍,也摆到了各级政府面前。

    比较一致的观点是,发行市政债是破解城镇化融资难题的有效手段。但是,要想真正发挥市政债在城镇化建设中的基础作用,必须各方配合、协同推进。

    首先,必须与地方的责、权、利紧密结合。从上海、广东、浙江、深圳等地的试点情况来看,市政债发行规模、偿还等仍然由中央直接控制。优点是可以避免滥发和赖账等风险的发生。缺点是地方没有自主权,责、权、利没有统一。这样不仅会大大弱化地方责任意识,也会大大影响地方发行市政债的积极性。特别是经济实力较强的地区,仍然会将城镇化建设的筹资任务压在融资平台。最终,市政债只是充当配角。如此,推行市政债也就失去了应有价值。

    第二,要给地方相应的税收立法权和税种开征权。发行市政债的前提条件之一,就是要有相应的地方可用财力做保证。亦即市政债规模必须与地方财政可用财力相匹配。而按照现行财税体制,地方并没有税收立法权和税种开征权。财力多少的决定权在中央。尤其是经济发达地区,大部分财力都上交到了中央和省级财政。

    所以,在完善各项制度和法规的基础上,给地方一定的税收立法权和税种开征权,应该是市政债能否顺利发行、并成为城镇化建设重要保障条件之一。不然,地方还会揪着“土地财政”不放。

    第三,要允许地方编制赤字预算。按照发达国家的经验,市政债必须纳入财政预算统一管理。这意味着,一旦地方债务进了预算“笼子”,预算平衡就会被打破,就有可能出现预算赤字。但是,按照《预算法》的相关规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。那么,一旦发行市政债,地方预算不能有赤字,就会堵住市政债的发行出路。

    所以,如何突破《预算法》的框架,并在《预算法》修正过程中,允许地方编制赤字预算,也是市政债能否成功推行的重要方面。而要突破这一框框,就必须在立法上做出重要调整。

    此外,中央与地方在财权与事权方面如何界定,如何让地方不再出现财权与事权严重不匹配的现象,也是市政债能否顺利推行的重要条件。从近年来的实际情况看,地方之所以死死抓住“土地财政”不放,除地方政府过于强调眼前利益、局部利益、个体利益外,跟财权与事权不匹配不无关系。

    所以,要想让市政债破冰前行,就必须重新调整与规范中央和地方的财权、事权关系,让中央和地方的财权与事权合理匹配。

    至于市政债政策出台以后,如何对市政债的绩效进行评价,也是有关方面必须及早研究和解决的问题。所以要在目前地方通过融资平台举债的基础上推行市政债,应该提高债券资金的使用效率,并增加政府债务透明度。如果相关绩效评价机制不能及时出台,市政债就很难避免重蹈地方融资平台的覆辙。

    总之,要推行市政债,就必须化解围绕市政债的许多制约因素,而不能单兵出击。只有这样,市政债才不会变成地方融资平台的翻版。

[编辑:姜念月]